重庆綦江。1999年1月4日18时50分，30余名群众正行走于彩虹桥上，另有22名驻綦武警战士进行训练，由西向东列队跑步至桥上约三分之二处时，整座大桥突然垮塌，桥上群众和武警战士全部坠入綦河中，经奋力抢救，14人生还，40人遇难死亡(其中18名武警战士、22名群众)。

綦江彩虹桥事故，暴露出最大的问题是建设工程管理混乱：建设过程严重违反基本建设程序，未办理立项及计划审批手续，未办理规划、国土手续，未进行施工招投标，未办理建筑施工许可手续，未进行工程竣工验收。私人设计，非法出图；施工承包主体不合法；挂靠承包，严重违规……

这个事故促使了《建设工程质量管理条例》的出台，也诞生了一项新的制度——施工图审查制度。

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我国的施工图设计文件审查制度设立于2000年。

2000年1月30日，在党中央、国务院高度重视工程质量工作的形势下，在国内几个城市试点和大量调研论证的基础上，国务院发布《建设工程质量管理条例》（国务院令第279号）确定设立了施工图设计文件审查（以下简称“施工图审查”）制度，规定由县级以上人民政府建设行政主管部门或者其他有关部门对施工图实施审查并对审查合格的施工图进行批准。

第十一条规定：建设单位应当将施工图设计文件报县级以上人民政府建设行政主管部门或者其他有关部门审查。施工图设计文件审查的具体办法，由国务院建设行政主管部门会同国务院其他有关部门制定。

施工图设计文件未经审查批准的，不得使用。

2000年9月25日，《建设工程勘察设计管理条例》（国务院令第293号）颁布实施，在“监督管理”部分对施工图审查进行了相关规定：

县级以上人民政府建设行政主管部门或者交通、水利等有关部门应当对施工图设计文件中涉及公共利益、公众安全、工程建设强制性标准的内容进行审查。施工图设计文件未经审查批准的，不得使用。

第三十三条　县级以上人民政府建设行政主管部门或者交通、水利等有关部门应当对施工图设计文件中涉及公共利益、公众安全、工程建设强制性标准的内容进行审查。

施工图设计文件未经审查批准的，不得使用。

两个国务院条例，为施工图审查制度赋予了法律地位。

2000年2月17日，住建部颁发了《建筑工程施工图设计文件审查暂行办法》（建设[2000]41号），开始在建筑工程中实施施工图审查制度。确定施工图审查是基本建设必不可少的程序，施工图审查由建设行政主管部门委托有关审查机构进行实施。建设[2000]41号文主要内容如下：

施工图审查的内容——

对各类新建、改建、扩建的建筑工程项目施工图的结构安全和强制性标准、规范执行情况等内容进行审查，具体内容包括：（一）建筑物的稳定性、安全性审查，包括地基基础和主体结构体系是否安全、可靠；（二）是否符合消防、节能、环保、抗震、卫生、人防等有关强制性标准、规范；（三）施工图是否达到规定的深度要求；（四）是否损害公众利益。

施工图审查的性质——

具有符合设计审查条件的工程技术人员组成的独立法人实体，经建设行政主管部门审批，取得施工图设计审查许可证的机构，方可承担审查工作。

审查人员由省级建设行政主管部门组织考核认定后，方可从事审查工作。

首批通过建筑工程甲级资质换证的设计单位，申请承担设计审查工作时，建设行政主管部门应优先予以考虑。

施工图审查机构是独立法人实体，并且很大一部分是设计单位。取得施工图设计审查许可证设计单位的性质也就是审图机构的性质。根据当时的情况，设计院有多种形式：事业、国有、股份、民营等。

施工图审查机构的责任——

施工图审查机构受行政主管部门委托，开展工作，施工图审查工作所需经费，由施工图审查机构向建设单位收取。

施工图审查机构应当对审查的图纸质量负相应的审查责任，但不代替设计单位承担设计质量责任。

从以上分析可以看出，施工图审查制度建立之初，就定位为政府主管部门对建设工程勘察设计质量监督管理的重要环节，是基本建设必不可少的程序。运行模式是由行政主管部门委托有关审查机构进行审查，对审查合格的施工图由行政主管部门进行审批。这个环节包括两个活动，一个是施工图审查，另一个是对审查合格的施工图进行审批。

施工图审批是政府的行政审批事项，但是施工图审查机构提供的施工图审查合格证，是行政审批受理的必要条件。施工图审批是带有前置条件的行政审批事项。

施工图审查机构在这一行政审批中充当服务中介的角色，并且是“红顶中介”。

行政主管部门委托，建设单位支付费用，施工图审查机构承担审查责任。政府委托是政府行为，建设单位支付施工图审查机构相关费用属于市场行为，政府行为和市场行为混淆不清的的工作机制，加上“红顶中介”的身份，让这一制度生来就那么地与众不同。

在施工图审查制度实施的第二年，我国全面启动了行政审批制度改革工作。

2001年9月24日，国务院办公厅下发《关于成立国务院行政审批制度改革工作领导小组的通知》(国办发〔2001〕71号)，成立国务院行政审批制度改革工作领导小组，行政审批制度改革工作全面启动。

国务院行政审批改革领导小组办公室成立不久，就对设立时间不长争论不断的施工图审查行政审批提出质疑。

在这一宏观背景下，施工图审查制度被重新审视。

2002年6月，原建设部组织“政府审批专业工程施工图问题”专题调研组，进行了为期两个月的全面调研，何立山、姜兴周、唐礼民、刘毅、汪星槎5人是当时“政府审查施工图”8人调研组的组长、顾问和主要成员。经过对华东、东北、北京三地区32个具有代表性的大院46位院长、22个行业部门勘察设计协会秘书长和在京较有代表性的外国公司调研后，7月31日，调研组报送给建设部的调研报告的结论是：政府完全不应该也没必要审批施工图。

2003年8月27日中华人民共和国主席令第七号公布《行政许可法》，自2004年7月1日起施行。

2004年3月份，曾培炎副总理在《解放日报》关于施工图审查的情况简报上作了批示，对审查制度的重要性和必要性存在疑问。

2004年3月召开的第十届全国人民代表大会第二次会议上，全国人大代表、福州市城乡建设发展总公司总工程师罗蜀榕还专门提交了一份“关于改进施工图审查工作的建议”，对施工图审查的责任主体、审查费用支付和是政府行为还是市场行为等提出质疑。

在《行政许可法》正式实施的前期，国务院于2004年5月19日发布了《关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》（国发〔2004〕16号），将施工图审查改变管理方式，不再作为行政审批，改为由行业组织或中介机构自律管理。

至此，于2000年开始的施工图审查制度，结束了仅仅维持了4年的行政审批使命。

不再是行政审批的施工图审查制度将去往何处？面对新的形势，建设部以实施几年来的实例对审查制度的问题和今后的发展做了客观的分析，对其重要性和必要性又进行了大量的调研，向国务院作了正式的报告，以期重新定义施工图审查制度。

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2004年5月23日，法国巴黎戴高乐机场2E候机厅顶棚发生坍塌事故，造成包括两名中国公民在内的4人死亡，3人受伤。2005年2月15日，法国戴高乐机场2E候机厅坍塌事故专门调查委员会公布调查报告认为，设计时的应对偶然性安全系数不足导致了候机厅顶棚坍塌。

这一事故，让工程界对审查制度开始有了新的认识。

在将施工图审查不再作为行政审批后的一个月，2004年6月29日建设部第37次部常务会议讨论通过《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》（建设部令第134号），于2004年8月23公布，自公布之日起施行。通过的时间与施行的时间，刚好跨过了2004年7月1日，即《行政许可法》正式实施的日子。

借助134号令的出台，建设部进行了有力的宣贯，对施工图审查制度执行中的相关问题进行了相应的回答。

134号令对不再是行政审批的施工图审查制度进行了重新定义。

新的定位——

施工图审查制度由质量把关型向质量监管型转变。

施工图审查是为保证公共利益和公众安全，是对施工图是否执行工程建设强制性标准和国家法律、法规进行的审查，是政府监管勘察设计质量的重要手段，具有强制性，审查机构是不以营利为目的的独立法人。不以营利为目的体现了审查工作的政府监管特点；独立法人对应审查机构应当承担一定民事和法律责任。

将《建设工程质量管理条例》规定的由建设主管部门对施工图实施审查并对审查合格的施工图进行批准的做法，改变为由建设主管部门认定的审查机构进行审查，审查后不需要再经过建设主管部门的批准，审查机构出具的审查合格书可直接作为施工许可的依据。

134号令提出了一个新的名词：不以营利为目的的独立法人。也带来了一个实际操作中的难题，市场经济下不是政府行为的施工图审查机构如何做到不以营利为目的？

新的认定方式——

施工图审查有一个从行政审批转变为非行政审批的过程，但是对施工图审查机构的认定，从来就不是行政审批。施工图审查机构的认定，与其他资质的行政审批有着本质的区别。建设部彻底下放了机构认定的权限，审查机构的数量由各省、自治区、直辖市建设主管部地根据当地任务量进行合理的测算后确定。

新的责任界定——

审查机构对施工图审查工作负责，承担审查责任。

审查责任是什么责任呢？施工图经审查合格后，仍有违反法律、法规和工程建设强制性标准的问题，给建设单位造成损失的，审查机构依法承担相应的赔偿责任；建设主管部门对审查机构、审查机构的法定代表人和审查人员依法作出处理或者处罚。

新的审查内容——

在审查内容上做了减法。按照有关法律、法规，对施工图涉及公共利益、公众安全和工程建设强制性标准的内容进行的审查。审查机构应当对施工图审查下列内容

（一）是否符合工程建设强制性标准；

（二）地基基础和主体结构的安全性；

（三）勘察设计企业和注册执业人员以及相关人员是否按规定在施工图上加盖相应的图章和签字；

（四）其他法律、法规、规章规定必须审查的内容。

134号令强调了对工程建设强制性标准的内容进行的审查，是基于2000年8月25日建设部发布的《实施工程建设强制性标准监督规定》（建设部令第81号）的规定：施工图设计文件审查单位应当对工程建设勘察、设计阶段执行强制性标准的情况实施监督。

134号令对施工图审查制度的发展起了很大的推动作用。官方对134号令的评价是：我国的施工图审查制度设立源于2000年颁布的《建设工程质量管理条例》，134号令进一步细化和完善了这项制度。

134号令为非行政审批的施工图审查提供了政策支持，但是提出的“不以营利为目的的独立法人”、“审查责任”等关键词语，缺乏相应的法律依据，必然导致在实际操作中存在诸多问题。

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虽然存在问题，顶着政府监管的帽子，尽管是“不以营利为目的的独立法人”的身份，施工图审查机构在政府行为和市场行为混沌的空间内，看到了广阔的市场。此后，施工图审查市场进入蓬勃发展时期。

截至2011年底，全国已有各类审查机构871家，审查人员23,343人，全年完成审查项目411,938个。基于此，2012年11月22日在北京成立了中国勘察设计协会施工图审查分会。步入由行业组织管理的阶段。此时，距离国务院将施工图审查不再作为行政审批改为由行业组织或中介机构自律管理的决定作出（2004年5月19日国务院发布“国发〔2004〕16号”）已经过去了8年。

施工图审查分会成立的次年，2013年4月27日住建部颁布了《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》（住建部令第13号），对2004年颁布的134号令进行了修订。这次修订的主要一个原因是，审查机构按照市场的规律执行政府监管勘察设计质量职能时出现了新的问题，主要体现为数量急剧增加，审查机构恶性竞争，审查工作的独立性和公正性难以保证。

这次修订的主要内容包括：

限制审查机构数量——

防止各地超出建设规模和审查工作量需求，过多认定审查机构。确有必要时，各省、自治区、直辖市可在审查机构总量不变的情况下调整机构布局。

限定审查机构经营范围——

审查机构仅限于专门从事施工图审查业务，审查机构应专门从事施工图审查业务，审查机构不得与所审查项目的建设单位、勘察设计企业有隶属关系或其他利害关系。

从事房屋建筑、市政基础设施工程施工图审查的，可承接工程的规模划分参照《工程设计资质标准》（建市[2007]86号）执行，专门从事勘察文件审查的，可承接工程的规模划分参照《工程勘察资质标准》（建市[2013]9号）执行。

提高审查机构认定条件——

一是提高注册资本要求，一类机构由100万元提高到300万元，二类机构由50万元提高到100万元。

二是明确专职审查人员数量要求，规定实行注册制度的执业人员应在本审查机构注册。

调整了审查的内容——

为贯彻国家节能、绿色等有关政策措施，按照“十二五”建筑节能专项规划和绿色建筑行动方案等文件要求，进一步推动城镇绿色建筑发展，要求审查机构对执行绿色建筑标准的项目进行绿色建筑标准审查。建设单位送审时应当书面告知项目所执行的绿色建筑设计相关标准等级。审查通过后，审查机构应在审查合格书中注明。

不以营利为目的的施工图审查机构，在市场中找到了无限的商机，发展态势的迅猛，使国家不得不修改管理办法，来限制数量和提高进入的门槛。问题是，不以营利为目的的施工图审查机构如何能赚到300万元的注册资本金？

发展迅猛的施工图审查，又将迎来一次新的变革。

2013年3月全国两会期间，国务院机构改革和职能转变方案对外发布，并成立了国务院机构职能转变协调小组，其重要工作就是简政放权。这个小组，于2015年4月18日改名为：国务院推进职能转变协调小组（国办发〔2015〕29号）。于2018年7月25日再次改名为：国务院推进政府职能转变和“放管服”改革协调小组（国办发〔2018〕65号）。

2016年6月28日，国务院发布《关于优化建设工程防雷许可的决定》（国发〔2016〕39号）将气象部门承担的房屋建筑工程和市政基础设施工程防雷装置设计审核，整合纳入建筑工程施工图审查，统一由住房城乡建设部门监管。

2017年1月12日，国务院发布《关于第三批取消中央指定地方实施行政许可事项的决定（国发〔2017〕7号）取消水利施工图设计文件审批。

2017年9月7日，国务院审改办等11个部委发布《关于取消27项中央指定地方实施行政审批中介服务和证明材料的通知》（审改办发〔2017〕4号）：地方人民防空管理机构不再要求申请人委托审查机构开展人防工程改造施工图设计文件专项审查，改由审批部门根据工作需要委托有关机构开展。

2017年10月7日，国务院发布了《关于修改部分行政法规的决定》（国务院令第687号），对有关施工图审查的两部条例进行了修改。

《建设工程质量管理条例》

第十一条第一款修改为：施工图设计文件审查的具体办法，由国务院建设行政主管部门、国务院其他有关部门制定。

原第十一条第一款为：建设单位应当将施工图设计文件报县级以上人民政府建设行政主管部门或者其他有关部门审查。施工图设计文件审查的具体办法，由国务院建设行政主管部门会同国务院其他有关部门制定。

《建设工程勘察设计管理条例》

第三十三条第一款修改为：施工图设计文件审查机构应当对房屋建筑工程、市政基础设施工程施工图设计文件中涉及公共利益、公众安全、工程建设强制性标准的内容进行审查。县级以上人民政府交通运输等有关部门应当按照职责对施工图设计文件中涉及公共利益、公众安全、工程建设强制性标准的内容进行审查。

原第三十三条第一款：县级以上人民政府建设行政主管部门或者交通、水利等有关部门应当对施工图设计文件中涉及公共利益、公众安全、工程建设强制性标准的内容进行审查。

修改后的两部条例，与施工图审查相关的行政主管部门仅剩下县级以上人民政府交通运输等有关部门。

这一次的修改，让施工图审查又一次站到了风口浪尖。

国务院对两部条例修改后，2018年03期《建筑设计管理》杂志上，何立山、姜兴周、唐礼民、刘毅、汪星槎5人联名发表了《施工图审查权应回归设计单位》的文章。（5人全部为2002年6月原建设部组织“政府审批专业工程施工图问题”专题调研组的组长、顾问和主要成员）

2018年05月18日，国务院办公厅发布《关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》（国办发〔2018〕33号），为贯彻落实党中央、国务院关于深化“放管服”改革和优化营商环境的部署要求，推动政府职能转向减审批、强监管、优服务，促进市场公平竞争，国务院决定开展工程建设项目审批制度改革试点。

试点地区：北京市、天津市、上海市、重庆市、沈阳市、大连市、南京市、厦门市、武汉市、广州市、深圳市、成都市、贵阳市、渭南市、延安市和浙江省。

改革内容：改革覆盖工程建设项目审批全过程（包括从立项到竣工验收和公共设施接入服务）；主要是房屋建筑和城市基础设施等工程，不包括特殊工程和交通、水利、能源等领域的重大工程；覆盖行政许可等审批事项和技术审查、中介服务、市政公用服务以及备案等其他类型事项，推动流程优化和标准化。

2018年12月29日，住建部发布《关于修改<房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法>的决定》（部令第46号），提出“逐步推行以政府购买服务方式开展施工图设计文件审查”，同时，施工图审查增加消防和人防的内容。

以政府购买服务方式开展施工图审查，能够很好地体现施工图审查的政府行为，也能做到让审查机构不以营利为目的。但是，政府买单，建设单位和施工图审查机构进行交易，这种关系怎么说都觉得很怪异。

提出政府购买服务至今，真正执行的省份并不多，除了湖南、山东、重庆、浙江、青海、吉林等地执行了这一做法，很大多省份正在着手推行。在执行过程中，政府主管部门不仅增加了大量的工作而且还承担起了比以往更大的责任，更关键的是增加了地方财政支出。

2019年3月26日，国务院办公厅发布了《于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》（国办发〔2019〕11号），要求试点地区要进一步精简审批环节，在加快探索取消施工图审查（或缩小审查范围）、实行告知承诺制和设计人员终身负责制等方面，尽快形成可复制可推广的经验。

这是国家层面第一次正式提出取消施工图审查。

国务院新闻办公室于2019年4月9日上午10时举行国务院政策例行吹风会，请财政部副部长邹加怡、国家市场监督管理总局副局长甘霖和国家发展改革委副秘书长周晓飞介绍推进“放管服”改革优化营商环境和调整进境物品进口税有关情况。

财政部副部长邹加怡谈到：

从去年世界银行评估我国营商环境的情况看，我们在便利化方面还是有一些短板，比较突出的反映在办理建筑许可这样的指标，我们的耗时较长，办理涉企事项过程不够便利，环节太多，程序太复杂，导致了企业办事花费的时间和成本较高。针对这些短板，今年我们准备推出一些措施，比如在北京、上海试行取消规模小、风险小的建筑项目施工图审查环节，因为小项目施工图审查增加了办理相关事项的耗时和操作成本。

从邹部长的谈话可以看出，取消规模小、风险小的建筑项目施工图审查环节已经提上日程，很快将会试行，并且会全面推广。

2019年4月11日，青岛西海岸新区出台《关于提高项目建设行政审批效能的十七条意见》，聚焦建设项目从立项到取得施工许可过程中的“痛点”“堵点”“难点”，优化调整审批流程，实现“拿地即开工”，推动项目建设大提速。

西海岸新区住房和城乡建设局副局长侯万里表示：除桥梁外其它所有市政工程，除学校、幼儿园、医院外设计规模为小型的建筑工程，实行勘察设计质量安全承诺制，不再需要提交施工图设计文件审查合格书。仅这一项将使项目审批流程缩减一个月。

通观施工图审查制度的历程，可以看出，政府一直在寻找一种用市场行为解决政府监管的途径。虽然给施工图审查机构定性为不以营利为目的独立法人，但是这掩盖不了施工图审查的市场属性。

党的十八届三中全会指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系。

施工图审查制度存在的问题就是如何处理政府和市场关系的问题。在推进政府职能转变和深化“放管服”改革、优化营商环境的大背景下，施工图审查制度将会去往何处？